清庫后PPP能否浴火重生?
2018-12-12 證券市場周刊 閱讀:

       財政部PPP中心主任焦小平在PPP融資論壇期間透露了財政部以長效機制和短期扶持并舉支持PPP的計劃,多位產業、銀行、學界人士也均建議清庫后的PPP應以長效機制為重。

       PPP改革實施5年以來,根據財政部PPP中心統計,截至2018年10月末,全國已有4302個項目簽約落地,帶動投資6.6萬億元,涵蓋市政工程、交通運輸、環境保護等19個領域一大批基礎設施項目和基本公共服務項目投入運營服務。一邊是日益增長的公共服務需求,一邊是公共財政改革與社會資本投資需求,二者之間要銜接起來,目前PPP仍是相對較好的辦法。
       在財政部PPP中心主任焦小平看來,2017-2018年的大規模的清庫整改不會令PPP改革半途而廢,只會令這一創新的投融資機制具備更強的生命力,在未來的基礎設施建設和公共服務供給當中起到更大的作用。


刮骨療毒整改,歡迎公眾監督

       “2017-2018年這前后差不多一年時間,是PPP刮骨療毒的一年。”焦小平說。
       自2017年8月全國金融工作會議以后,財政部下發一系列的文件,建立了中央、省、市、縣四級PPP項目支出責任,實時動態監測系統和風險預測機制。同時,財政部開展財政支出責任監管工作,各級財政部門將支出責任納入本級政府財政預算,對于PPP支出超出本地支出預算的紅線地區,堅決停止新項目入庫。
       目前,在全國2461個已實施PPP項目的地區,僅有6個地區的財政支出責任占比超過紅線。在2014—2018年間,各省區錄入項目管理庫的最高年度財政支出責任占比不超過5.1%,PPP整體風險控制在安全區間內。
       從2017年專項整頓工作開始到2018年10月份,財政部PPP中心已經累計清庫2428個項目,涉及投資額2.9萬億元,整頓完善2005個項目,涉及投資額3.1萬億元。“在PPP中心管理項目庫頂峰的時候,投資總額高達12.8萬億元。也就是不到一年的時間里,我們對數量占PPP庫一半的投資項目挨個進行了篩查。”焦小平說。
       截至2018年10月末,PPP中心已經清退48家金融機構、13名入庫專家,核查了前三批752個示范項目,其中30個項目調出示范庫并退庫,54個項目調出示范名單,89個項目進行整頓完善。
       有亞洲基礎設施投資銀行的外籍高管在詳細了解到中國清理整頓PPP項目庫的行動后不禁對主管官員感嘆:“你們真誠實。”
       PPP本身就著眼于建立公共服務供給的長效機制,因此清理整頓也不會成為一陣風式的運動式監管。據焦小平介紹,在這次清庫之后,防風險將成為PPP常態化監管工作。
       “在項目入庫方面,PPP中心將細化新項目入庫標準,明確入庫核查正負面清單,優化審核程序,壓實省級審核責任,加強各項交付力度,確保新入庫項目質量。在落實示范項目管理責任時,PPP中心將推動強化動態管理和定期評估,確保示范項目執行不走樣。”焦小平說,“此外,PPP中心將加大信息披露力度,擴大和提高信息披露的內容和質量,豐富社會公開監督的途徑和手段。”
       在過去這一年,由于相當多項目被調出庫,部分金融機構在風控和投資時遭遇了困擾。“對于這些金融機構和其他的投資人,我們表示抱歉。以后不會再出現入庫項目大幅波動的現象,這點請大家監督我們。”焦小平說。
       在PPP中心的工作計劃中,未來還要建立績效管理硬約束機制:一是加強入庫項目績效審核,清理整頓,財政支出責任未與機構掛鉤的項目;二是制訂管理規范,完善績效評價、指標框架,建立分行業、分領域、分層次的績效指標體系;三是建立項目全過程績效管理鏈條,硬化績效責任約束;四是完善物有所值評價,開展全面物有所值定量評價分析,優化定量評價方法。


帶“剎車”和“準星”的積極財政

       在中共中央政治局會議2018年8月提出的“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”的目標當中,所提的都是和經濟發展質量相關的指標,唯獨沒有提出“穩定經濟增長速度”這一傳統目標。從財政政策的角度看,這意味著未來積極政策必須要張弛有度,支出有的放矢。
       近期,國務院辦公廳印發了《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》指出,需要補短板的九大具體領域,提出了十個方面的配套政策措施,其中明確鼓勵通過PPP模式推進項目建設。“今后一個時期PPP模式在基礎設施補短板方面充滿潛力大有可為。可以預見在九大領域更高質量的PPP項目將推動市場帶來新機遇。”中國建筑總裁王祥明說。
       PPP是一項關閉財政后門、偏門,打開財政前門的政策工具。與傳統的財政資金或是地方國有企業主導基建投資不同的是,PPP不是支出規模導向的財政資金大水漫灌,而是以結果為導向的精準投資。“更重要的是,PPP所體現的積極財政也是帶剎車的,因為地方政府必須嚴控10%的財承紅線。”焦小平強調說。
       除了幫助實施好積極財政政策以外,在焦小平看來,PPP模式最大的作用在于打破壟斷,放開準入,讓市場機制發揮決定性的作用,同時以財政資源為指導,優化市場資源配置。
       PPP改革通過充分競爭、全生命周期管理、風險分擔、按效付費等機制,從體制、機制上解決了很多長期得不到解決的問題,比如基建項目超預算,重建設輕運營,財政績效落實難等。截至2018年5月,全國5833個以開展物有所值評價的PPP項目,總投資7.4萬億元,PPP模式較傳統直接政府投資模式節省1.6萬億元,節省率18%。
       在精準投資方面,PPP項目能否成為污染防治攻堅戰的精準投資主渠道,中國工程院院士、環境保護部環境規劃院院長王金南認為,從占PPP投資項目比例角度考慮還是有些疑問。“總體上來看,生態環境保護PPP項目與環境規劃目標任務不太銜接,對于生態環境保護目標的支撐不是很強。目前看到的這些項目里面,很多是以景觀打造,植樹綠化這些看似是生態環境保護,但是和我們污染防治攻堅戰都不是太密切。”
       王金南建議,在績效目標審查中,諸如對PM2.5下降有沒有貢獻,對當地的像水質改善、水質指標COD、總氮、總磷這些有沒有改善等專業制表要重視。對績效目標不合理,按效付費機制不健全,環境效益不顯著,對實現區域生態環境目標貢獻小的生態環境PPP項目實行一票否決制,以限制地方上馬形象工程。


嚴守財承,嚴格履約,重塑信心

       基礎設施固定資產投資和服務業投資在未來仍是支持中國經濟增長的重要穩定器,而PPP就是這一穩定器在新時期的發動機。然而,如何讓社會資本放心地投資,不僅需要估算良好的經濟回報預期,更需要樹立信心。
       從市場主體構成來看,截至2018年10月末,在7029家參與PPP項目的社會資本中,民營、港澳臺和外資企業數占比48%。在市場開放較早、回報機制明確的污水、垃圾處理領域,民營、港澳臺和外資企業參與投資占比達到82%。這一數據還有待進一步提高。
       據焦小平透露,為了便于社會各界的監管和項目的平穩運行,財政部將根據現在的情況盡可能發布一個正負兩方面的清單,讓市場參與機構有可操作、可明確的指導。
       “要明確一點,10%的財承紅線不能破,絕對不能破。”焦小平強調。同時,他認為明確財承紅線是對市場一個好的信號,有助于督促政府對財承內的支出履約。
       “10%財承限額以內的PPP支出責任不是隱性債務,政府要帶頭履約。按照黨中央、國務院的部署,凡是依法合規的,政府有約定的,社會資本按照績效達到績效結果的,我們政府一定要付費。”焦小平說。
       政府大多重視項目融資及其項目建設,社會資本一般注重項目回報,二者目標往往有待一致化。王金南認為,政府應定期開展階段性評估,對項目績效實現的程度,生態環境公共設施和服務的數量、質量、資金的使用、價格的調整、項目的運營管理、公眾的滿意度等多方面進行綜合評估,同時建立政府嚴格按效付費的機制。
       未來,PPP中心將配合司法部加快出臺PPP條例,統一頂層設計加快統一市場建設。同時,主管部門也將下發規范PPP發展意見,進一步明確政策界限,發展重點,穩定市場預期。在加強市場基礎能力建設方面,主管部門將優化完善PPP操作指南、物有所值評價指引和財政承受能力認證指引,出臺PPP風險管理指引,PPP績效管理指引和污水垃圾領域的標準合同,建立PPP項目管理標準體系。
       為了增強社會資本投資信心,主管部門還將完善中央專項資金使用方式,加大財政資金統籌整合力度,引導地方優化投資結構。據焦小平透露,按照黨中央、國務院的政策,接下來將會在環境領域篩選一批示范項目,中央財政通過專項資金來化解地方PPP項目注冊資本金不足的問題。“這個大家很快可以期待見到這一文件。”
       長效投融資機制需要對接長期資金。接下來PPP市場會加大促進保險資金對PPP項目股權投資的力度,拓寬項目資本金來源,鼓勵通過股權轉讓、資產交易、資產證券化等盤活存量資產,豐富社會資本進入和退出渠道。
       交通銀行首席經濟學家連平建議,除了保險資金以外,還可以運用資產證券化、產業基金等形式支持PPP,同時避免商業銀行信貸資金過度投入PPP造成期限錯配。
       重塑信心還在于營造民營企業公平參與環境,加大向民營企業推薦優質項目力度。“過去,在我們的政府推薦項目過程中,有人說,肥肉吃不著,瘦肉很少,帶皮帶骨頭的項目很多。PPP作為政府提質增效的手段,下一步地方政府要拿出更多的優質項目向社會資本推出,特別是向民營企業推薦優質的項目力度。民營企業平等享受PPP的國家財政政策,將來財政部會有一系列的政策出臺,提高PPP基金投資民營企業參與項目的比例。”焦小平表示。
       值得注意的是,自2019年1月1日起,中國基本公共服務和基本醫療衛生服務領域的主要支出責任將從地方政府更多地轉移至中央政府。據評級機構穆迪估算,這次改革共涵蓋18個事項,涉及支出總額約1.9萬億元,占2017年所有地方政府一般公共預算支出的11.0%。此前,這些支出幾乎全部由地方政府承擔。改革后,上述支出責任將由中央與地方共同承擔,從而緩解地方政府資金短缺問題。


本文作者:魏楓凌

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