5年輪回,PPP的春天還有多遠?
2018-12-13 經濟觀察網 閱讀:

       5年,對于中國人來說,是一種特殊的年份,也有一種特殊的情結。

       對于中國的PPP來說,5年或許是一個輪回,起于2013下半年,興于2015-2016年,下于2017年年末。5年一過,PPP是沉淪,抑或涅槃。
       2017年的PPP是從高速增長的軌道上突然剎車,以致于這個車剎得有點急,有點人仰車翻的感覺。2018年的PPP則直接進入了沉寂時刻。
       這5年,清華大學的王守清教授成為了PPP教父;金永祥把自己的大岳咨詢做成了國內最大的PPP中介機構;網紅劉世堅也離開了君合律所,自己做了老板;當然也有像“炮哥”薛濤這樣的,專心搞起了環保PPP的研究,可能他更喜歡藍天白云大海吧。
       其實在此輪PPP之前,薛濤不認識劉世堅,也不認識王守清。但是對于當時的競爭對手,金永祥很熟悉,畢竟薛濤與金永祥有過很長的競爭時期。那時,在特許經營時代的圈里也有個“四大”,大岳咨詢排名第一,薛濤則是金永祥的競爭對手之一。
       對于中國的PPP人來說,幸福總是過得很快。在PPP高速剎車之前,金永祥依靠自己的預感,在公司搞了一個催款的運動,準備在此輪規范之前,持幣過冬。
       從2014年進入中國PPP市場的“網紅”劉世堅,在3年中發現了自己更多的能力,從容轉身,在PPP高潮落下的時刻,跳出律所合伙人,殺進了已經數不勝數的PPP中介咨詢行業。也有相反的,2014年從特許經營咨詢殺進了環保業務的薛濤,專職研究環保PPP。
       唯有見慣波浪、不起于心的教父王守清依然在講課,傳道、授業、解惑也!
       但是,當雪崩來臨的時候, 沒有一片雪花是無辜的。同樣,PPP現在的下行情況,沒有一個機構是無辜的,包括中央政策部門、地方政府、金融機構、中介機構、專家……
       其實,PPP也罷,BT也罷,政府治理與投融資業務從未停止,只要中國在發展,就會有市場,只是或大或小而已。


2013年,風起于青萍之末

       依托國家的此輪PPP春風,金永祥將自己的大岳咨詢發展成了國內最大的PPP中介服務機構。但實際上,金永祥在PPP剛剛開始發展的時候并未取得先機。
       金永祥,俗稱老金,來自東北哈爾濱,就是那個有著中央大街,吃著馬迭爾冰棍的地方。
       1989年,老金從東北來到北京,進了電科院。但是按捺不住的老金在電科院呆了3年就跑路了,去了北京市發改委的咨詢公司。這一待就是4年,之后就有大岳咨詢的成立。從1996年成立大岳咨詢到現在,老金在這個行業沉浸了20余年。
       北京地鐵4號線、北京第十自來水廠、合肥市王小郢污水處理廠等一大批特許經營、PPP項目都有著老金的印記。
       2013年,PPP大潮即將來臨之時,老金的公司人數也就80人。
       2013年年底,財政會議提出推動PPP,老金當時沒想到財政部門會去主導推動PPP,因為相比以往,特許經營是住建、交通、發改部門在推動。以致于當時的財政部清潔發展機制基金管理中心(CDM)找到老金總結北京地鐵4號線的經驗,老金報價60萬元,當然這個事也沒成。
       當時不僅財政部在調研PPP,財政學會的PPP專委會也在調研PPP,當時的PPP專委會秘書長是孫潔,他告訴金永祥,抓緊機會擴容隊伍,PPP機會來了。
       但是那個時候的金永祥不置可否,在2013年沒有什么想法,自然也就沒有什么動作。
       此時的劉世堅,已經在君合律所待了6年,一直從事基礎設施類投融資業務,當時還沒有PPP,叫特許經營。
       2013年的薛濤還是做中介咨詢,與老金相殺于特許經營的江湖。


2014年,浪成于微瀾之間

       2014年,對于許多的PPP人來說,是非常重要的一年。這一年,許多人殺進了PPP大潮之中,劉世堅就是其中之一。
       2014年上半年,正在大洋彼岸度假的劉世堅看到別人發給自己的王保安的講話。王保安時任財政部副部長、PPP領導小組第一任組長。
       劉世堅看到了王保安的講話后,印象深刻,他覺得王保安把財政部關于PPP想做的事情、發展路線圖都講清楚了,其實就是三部分:組織機構、制度建設和示范項目。
       組織架構方面,財政部在2014年的機構改革中成立了PPP領導小組,小組辦公室設在了金融司,之后又在CDM加掛了PPP中心的牌子。焦小平成為了PPP中心主任。
       財政部金融司則成立了金融五處,也就是專門的PPP處,闞曉西任處長。
       國家發改委投資司則成立了社會處管理PPP,歸投資司副司長韓志峰分管。
       老金呢,這個時候才后知后覺地反應過來,中國要推動PPP了。他感覺動手晚了,被動了。
       但是,機會來了。
       事情也比較偶然。2014年,財政部組織了一次PPP培訓,老金的一家客戶來北京之后,先去老金那里拜訪,老金才知道財政部的活動,但是當時財政部的講課專家中并沒有老金。之前,財政部的金融司和經建司在尋找PPP專家,但是當時的財政部并不知道大岳咨詢的存在。
       當時的老金反應還是很快的,在送客戶去國家會計學院培訓的途中,讓大岳咨詢的人員跟著,車上還帶了200本大岳咨詢的PPP書籍,老金決定將這些書籍到會場發放。
       這一次的努力沒有白費,財政部知道了大岳咨詢的存在,后來金永祥拜訪財政部相關部門。
       老金的努力得到了回報,第二次PPP培訓在廈門國家會計學院,老金被邀請作為專家授課。
       這個時候的王守清還不是教父,但是他在幫國家發改委制定特許經營法。在清華大學的一座小樓里,染了發的王守清有些瘦,外表與年齡并不相符,清瘦的教父看著很年輕。
       2014年,有些人在微信群里做PPP的普及講座。劉世堅也在琢磨,于是劉世堅成立了多個PPP微信群,他自己也成了PPP圈里的網紅,人稱“大帝”。甚至他群里紅包的頻率都成了PPP行業的晴雨表之一,行業好時,紅包如雨,額度如山;行業降時,紅包很少,額度很低。
       這個時候,許多原來不做PPP的人也進入了PPP行業,他們一是因為興趣,二是因為錢,什么熱了做什么。


高潮迭起

       從2014年的下半年一直到2017年,可以稱之為PPP的高潮。這個時候,百花齊放也罷,群魔亂舞也罷,與現在的死氣沉沉相比,肯定是高潮,雖然高潮之后,殘葉滿地。或許將來還有更好的時光,但是現在來看,這幾年可能是綻放得最美麗的時候。當然,美麗的東西都是有毒的,PPP或許就是因為在最美麗的時候粘了些毒性,才會需要后來的規范。
       這個時候,財政部與國家發改委的政策如同不要錢的一般,紛紛向外撒出。而這也意味著,讓財政部與國家發改委去爭奪PPP的主導牽頭權是正確的,因為一家部門主導容易形成部門利益,并且容易懶惰。財政部與國家發改委的爭奪可以說是催化中國PPP市場的直接動力。
       這個時候的財政部與國家發改委對推動PPP市場發展是不遺余力的,所以短短3年多一點,一個10萬億元的投資市場就誕生了,雖然有些魚龍混雜。但是,市場已經有了。
       此時的老金與財政學會的PPP專委會開始合作PPP沙龍。每期都會推出一個或者多個經典PPP項目供大家研討學習,當然有成功的經驗,也有失敗的教訓。PPP沙龍一共做了12期。
       2014年5月5日上午,第一期PPP沙龍召開,這是當時剛剛推動PPP的時候國內級別相對較高的、專業水準比較高的沙龍。這個沙龍從2014年持續了一年多,每月一期,2015年10月30日舉辦了最后一期。
       之后的老金業務開始突飛猛進。
       2015年的老金和平安證券搞了一只PPP基金,又與建設銀行及深創投做了一只PPP基金。對于老金來說,當時的大岳咨詢就是在不停地接項目、做項目,當時的項目應接不暇,老金認為2016年就是一個摘果子的年份,到處都是項目。
       此時,老金的團隊已經從2013年下半年的80人,發展到2016年的400多人。
       或許這個時候的老金已經不僅僅滿足于做項目咨詢業務,想依托自己的項目優勢,從單一的PPP中介向多重業務拓展,而投資是其重點之一。畢竟一個10萬億元之多的投資市場在等著大家分食。
       此時的劉世堅團隊開始追蹤PPP的部門規章,主要是財政部與國家發改委及地方政府的一些政策。在他看來,這個階段是PPP規章制度出臺最密集的時間。劉世堅多次參與各種PPP活動及各個部委的內部研討。他在業務上與大岳咨詢等多家咨詢機構合作,給項目提供法律服務。
       2014年,在PPP開熱的時刻,薛濤反而離開了一線的咨詢市場,跳槽E20,專心做起了PPP專家,用他那雙小眼睛做起了競爭市場外的旁觀者。
       薛濤感覺PPP會對環保行業產生重大的影響。事實證明了薛濤的感覺是正確的,在此后的幾年里,環保PPP也得到了長足的發展。
       當時,薛濤邀請了李茂年(時任國家發改委政策法規司負責特許經營立法的處長)在E20開了一場PPP研討會。同時,薛濤結識了王守清,也結識了劉世堅。
       2014年的春天,國發〔2014〕43號文推動PPP逐漸大熱,薛濤舉辦了第一期“鏗鏘三人行”網絡直播活動,邀請王守清、金永祥來展望PPP未來。王守清的教父的名號由此開始傳開,這個時候他已經開始警惕PPP過熱的情況。
       后來,薛濤成為了國家發改委PPP專家庫專家。第一批專家庫有十幾個人是定向邀請的,然后這十幾個人再去評審其他人是否有資格進入專家庫。除了薛濤,王守清、劉世堅、金永祥也是發改委定向邀請的評審專家。
       雖然2016年項目多得接不完,但是2016年的大岳咨詢在業績上并不是頂峰,2017年才是大岳咨詢的頂峰。

       雖然PPP發展很快,這個時候的老金卻一直擔心PPP會遭遇挫折。


2017年之后,規范

       人無千日好,花無百日紅。PPP亦有大潮跌落的時刻,潮落的端倪在2016年下半年露出,2017年下半年則差點死亡。
       地方債,這個如同惡魔般的三個字,PPP在2016年下半年的時候開始與之牽扯不斷。
       其實從國發〔2014〕43號文及之后的一系列文件可以看出,財政部的初心是嚴格規范管理地方債務,PPP與擴大的規范地方債成為新的出口,特別是在當時經濟形勢嚴峻、財政收入增幅下滑比較厲害的時刻。
       但是國發〔2014〕43號文沒有落到實處,沒有真正落地,也就是使得PPP發展的同時伴隨了一系列的界線問題。
       2016年下半年,財政部開始對地方債務違規進行一系列處罰,2017年的50號文、87號文、23號文、92號文,國資委的192號文則延續了這一態勢。
       PPP的4年高潮之勢,1年打掉。老金的擔心和判斷成為了現實。特別是23號文、92號文的出臺,資本金實行穿透管理,禁止明股實債、小股大債。
       這個時候的老金開始擔心PPP行業的生死存亡,傾巢之下,安有完卵?老金連續組織了兩場內部沙龍,邀請了監管層、專家、金融機構等為這個行業的生存問題呼吁。
       這個時候的劉世堅卻離開了工作10年的君合律所,轉而去創業,成立了一家PPP中介咨詢機構。劉世堅覺得,從中長期來看,繼續從事基礎設施投融資業務需要更廣闊的天地,而律師有很多限制。值得慶幸的是,他發現了自身更多的對基礎設施投融資的興趣和能力。
       王守清依然在學術界,用中立的立場講自己認為正確的PPP,用自己認為正確的方式打開PPP,布道PPP。他認為,2017年下半年對PPP的整頓是必要的,不然就會像當初的BT被斃掉。PPP只是可選模式之一,不能什么都做PPP。
       PPP的未來在哪里?現在是PPP的冬天,那么春天還有多遠?


本文作者:杜濤

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